Объекты недвижимости являются важнейшими экономическими активами не только для физических лиц, собственников бизнеса, но и для государства. Они формируют существенную долю налоговых и неналоговых доходов бюджетов региональных и местных органов власти. Налог на недвижимость существует в большинстве стран мира и чаще всего относится к местным налогам, то есть, служит для пополнения бюджета муниципалитетов. Для некоторых стран, например, для Австралии и Канады характерно пополнение местного бюджета на 80% за счет этого налога, для США на 70%, для Великобритании на 90%. В России же в настоящее время имеется попытка пополнить местные бюджеты не более чем на 20%, но тем не менее, введения налога на недвижимость вызывает большую социальную напряженность. Это вполне оправданно. Проблемы налогообложения традиционно относятся к числу наиболее острых дискуссионных тем и всегда находятся в центре внимания граждан и государства.
Некоторую роль в создании социального напряжения играют и исторически сложившиеся традиции, привычки. Так, в нашей стране все еще не принято задумываться о налоговой составляющей во время приобретения объектов недвижимости. Долгое время данный налог рассчитывался от остаточной балансовой стоимости для юридических лиц и от инвентаризационной стоимости объекта недвижимости для физических лиц. Напомним, что остаточная балансовая стоимость является стоимостью приобретения объекта недвижимости и подлежит ежегодному уменьшению на величину амортизации. Инвентаризационная стоимость на объекты недвижимости физических лиц определялась в конце 90-х годов в ходе приватизации. Данные базы для начисления налогов никаким образом не связаны с рыночной стоимостью, а налог на недвижимость всегда был ничтожно мал.
Реформа в области налогообложения недвижимости оказалась довольно болезненной, несмотря на то, что очень долго готовилась. Изначально поменялась концепция управления земельными ресурсами. По заявлению Президента Российской Федерации, действующая система землепользования устарела, необходимо создать «прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель»[1]. Так налог на недвижимость стал рассматриваться, в том числе и как налог, оказывающий воздействие на экономическую деятельность налогоплательщиков. Налог на недвижимость должен иметь не только фискальную функцию, но и обязан инициировать условия для рационального использования земли и находящихся на ней зданий, строений, сооружений. Иными словами, землей должен пользоваться «эффективный» собственник. Если же собственник не может быть эффективным, он должен иметь экономический стимул для того, чтобы избавиться от ресурса, которым он не пользуется. Это важно, в том числе и с позиции продовольственной безопасности. Нельзя, например, допускать, чтобы земли сельскохозяйственного назначения простаивали и ждали изменений на рынке земли, чтобы быть спекулятивным образом реализованными.
С позиции экономического смысла налог на недвижимость должен определяться с рыночной стоимости. По сути, это налог на состояние, богатство. Но определение «рыночной стоимости» для всех объектов недвижимости – это процедура сложная, дорогостоящая. Поэтому для налогообложения используется стоимость близкая к рыночной. Это кадастровая стоимость. Эти стоимости близки, но не идентичные. Рыночная стоимость определяется индивидуальным образом, с учетом всех характеристик, присущих оцениваемому объекту недвижимости. Кадастровая же стоимость является расчетной и определяется методами массовой оценки без учета каких-либо индивидуальных особенностей. В повседневной жизни каждый из нас пользуется «приблизительной» оценкой. Например, расстояние между концами растянутых пальцев руки – большого и указательного равно примерно 18 см. Это древнерусская мера длины, которая называлась пядью. Таким инструментом воспользоваться можно. Не очень точно, но зато практично. А если есть необходимость, то измерение можно всегда уточнить с применением более точных инструментов –рулеткой, линейкой, штангенциркулем, длинномером и даже электронным микроскопом.
Обозначенное различие в методах изменения, а также данная законом возможность оспаривать кадастровую стоимость и спровоцировало волну недовольств, как со стороны муниципалитетов, так и со стороны граждан. Граждане были недовольны самим фактом появления налогов и законным образом пытались его минимизировать через суды и институт оспаривания. Муниципалитеты же вследствие оспаривания теряли существенную долю налоговых поступлений. Накал эмоций, недовольства был и есть сильнейший. Но значит ли это, что оценщики оценивают как-то «не так» или же следует ликвидировать институт оспаривания?
Ответ на эти вопросы требует некоторых комментариев и разъяснений, которые не всегда очевидны для граждан, не знакомых с основными принципами оценочной деятельности. Итак, массовая оценка выполняется независимым оценщиком в соответствие с Законом об Оценочной деятельности в РФ, Федеральными стандартам оценки и методическими рекомендациями, разработанными саморегулируемыми организациями. Деятельность оценщиков и порядок государственной кадастровой оценки объектов недвижимости подробно регламентирован. Поэтому говорить о том, что имеют место быть нарушения является не совсем справедливым.
Так, Министерством экономического развития РФ как федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, проводить кадастровый учет и кадастровую деятельность, разработаны и приняты всевозможные методики государственной кадастровой оценки земель различного функционального назначения. Данные документы подробно описывают способы и методы установления кадастровой стоимости земельных участков в целях налогообложения. После проведения независимой кадастровой оценки и составления отчета об определении кадастровой стоимости проходит обязательная экспертиза этого отчета в Саморегулируемой организации. Эксперты саморегулируемой организации в обязательном порядке сдают дополнительные экзамены. Эксперт СРО также несет ответственность за результаты кадастровой оценки.
Тем не менее, следует отметить, что любая оценка недвижимости имеет определенную погрешность при определении рыночной стоимости в силу того, что объекты недвижимости мало ликвидны и имеют высокий диапазон колебания цен, который зависит от множества факторов. При определении кадастровой стоимости данная погрешность еще больше в силу того, что ее рассчитывают методами массовой оценки. Для понимания позволим себе упомянуть еще одну метафору. Попробуйте определить стоимость дачной тачки. В одном магазине стоимость одна, во втором другая, в третьем – третья. А в «средне арифметическом» мы получаем уже четвертую стоимость, которая не совпадает с первыми тремя. Это рыночная оценка. В кадастровой оценке мы определяем стоимость тачки уже исходя из «объема емкости», в которой перевозят груз. Чем больше «объем», тем дороже тачка. Но это оценка очень приблизительная.
Статьей 24 Закона об оценочной деятельности предусмотрена возможность оспаривания результатов определения кадастровой стоимости физическими и юридическими лицами, в случае, если они затрагивают права и обязанности этих лиц, а также органами государственной власти, органами местного самоуправления в отношении объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены в арбитражном суде или комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости путем подачи заявления о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости. Вообще слово «оспаривать» в данном случае выбрано не совсем верно. Для граждан оно несет некий негативный оттенок. В случае с кадастровой оценкой нам более подходит слово «уточнение» или «пересмотр».
Решение о пересмотре кадастровой стоимости, принятое комиссией по заявлению заинтересованного лица, комиссия направляет заявителю и в территориальный орган уполномоченного федерального органа по ведению кадастра для внесения соответствующих изменений. Таким образом, законодательно предусмотрены судебный и административный порядок урегулирования спора в отношении кадастровой стоимости, определенной по результатам кадастровой оценки.
В настоящее время собрана существенная судебная практика, мнение граждан, многолетний опыт определения кадастровой и рыночной стоимости, опыт работы комиссий по оспариванию. И исходя из этого многолетнего опыта родился законопроект № 914532-6 «О государственной кадастровой оценке в Российской Федерации». Данный законопроект обсуждался 18 ноября 2015 г. на заседании Рабочей группы Государственной Думы РФ по совершенствованию законодательства в области оценочной деятельности и планируется к внесению группой депутатов Государственной Думы (Крутовым А.Д., Грачевым И.Д., Дмитриевой О.Г., Петуховой Н.Р.).
Итак, основные положения законопроекта, которые вносятся в Государственную Думу на рассмотрение:
Принятие этого закона сможет существенно улучшить ситуацию, связанную с кадастровой оценкой, а значит будет способствовать налаживанию баланса интересов между налогоплательщиками и государством. Мнения и комментарии по законопроекту принимаются ко вниманию членов Рабочей группы ГД РФ «Законодательное совершенствование оценочной деятельности».
Оксана Тевелева,
с.н.с. ЦЭМИ РАН,
член Рабочей группы ГД РФ
«Законодательное совершенствование оценочной деятельности»
Специально для СМАО
[1] Заседание президиума Государственного Совета Российской Федерации от 9 октября 2012 года.