С.П. Коростелев
заместитель председателя Экспертного совета СОО «Сибирь», член Комитета по образованию и координации научных исследований Национального совета по оценочной деятельности, профессор, доктор технических наук.
Профессор Государственного университета по землеустройству, г. Москва,
spkorostelev@mail.ru
В нашей стране есть ряд проблем, которые не решаются десятилетиями. К таковой относится и введение налога на недвижимость. Российская власть никак не решит, нужно вводить этот налог или нет.
С одной стороны, введение адвалорного налога на недвижимость – это прогрессивный и справедливый шаг, так как взимание такого налога способствует наполнению местных бюджетов и устойчивому развитию территорий. С другой стороны из теории налогообложения и опыта развитых стран с рыночной экономикой известно, что этот налог начинает выполнять функцию устойчивого развития территорий[1] только при соблюдении определенных условий. К основным из них относятся следующие:
1) налогообложение недвижимости должно осуществляться в законодательно установленных процентах от ее стоимости, максимально приближенной к рыночной, но не превышать ее (с целью уменьшения количества апелляций);
2) оценкой недвижимости должны заниматься независимые от государства оценщики, хорошо знающие особенности местных рынков недвижимости;
3) методы расчета стоимости недвижимости для целей налогообложения должны быть достаточно просты и понятны налогоплательщикам, результаты расчетов проверяемы;
4) технические характеристики объектов недвижимости и права на них должны быть учтены и зарегистрированы в специальном реестре;
5) цены сделок с объектами недвижимости должны в обязательном порядке декларироваться и быть доступными для процедур оценки;
6) налог на недвижимость должен поступать в местные бюджеты, и полученные средства должны расходоваться в основном на улучшение инженерной инфраструктуры;
7) население должно осуществлять действенный контроль за расходованием этих средств через выборные органы местной власти;
8) конкретные ставки налогообложения недвижимости и размер льгот на этот налог должны определяться выборными органами местной власти;
9) налогообложение недвижимости физических и юридических лиц должно осуществляться по единым принципам и ставкам;
10) центральные органы власти должны осуществлять общее методологическое обеспечение процесса оценки и администрирования налога на недвижимость с целью соблюдения единых принципов налогообложения во всей стране.
Эти условия являются минимально необходимыми для того, чтобы налог воспринимался как справедливый и необходимый. В этом случае собственники недвижимости смогут увидеть, что деньги, полученные от уплаты налога, расходуются на улучшение местной инженерной инфраструктуры (дороги, инженерные сети, очистные сооружения, ЖКХ, благоустройство и т. д.), что, в свою очередь, должно вести к повышению рыночной стоимости недвижимости.
То есть в идеале, выплачивая налоги на недвижимость в контролируемый населением местный бюджет, собственники как бы инвестируют денежные средства в повышение рыночной стоимости своей недвижимости. Если же перечисленные условия не будут соблюдаться, то налог на недвижимость не будет выполнять функцию устойчивого развития территорий, а будет нести только фискальную нагрузку на население, которое будет пытаться любыми доступными способами уклониться от его уплаты. Таким образам, задача состоит в том, чтобы создать определенные институциональные условия, при которых налог на недвижимость будет выполнять свою основную функцию.
Начиная с конца девяностых годов прошлого века высшее руководство страны постоянно ставило задачу введения налога на недвижимость, однако до настоящего времени он не только не введен, но даже не ясны перспективы его введения. За это время проведено несколько экспериментов в различных городах и регионах страны, истрачены огромные бюджетные средства в целях подготовки к введению этого налога. А воз и ныне там.
Попытаемся разобраться, насколько мы приблизились к решению этой непростой проблемы – введение налога на недвижимость во всех регионах России – сегодня.
Вопрос введения налога на недвижимость является, по моему мнению, политическим. В развитых странах с рыночной экономикой, например в США, этот налог не только обеспечивает финансирование программ местных органов власти, но и создает условия для развития самоуправления на местах.
В Конституции и законах Российской Федерации закреплены функции местного самоуправления по образцу американской практики. Так, пункт 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации, в частности, устанавливает, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственность». Статья 132 Конституции заявляет: «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (здесь и далее подчеркнуто мной. – Авт.), осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения».
Иначе говоря, в соответствии с Конституцией Российской Федерации местные органы власти могут ввести этот налог самостоятельно, без участия федеральных властей, однако Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации запрещают введение налогов, не прописанных в них.
Еще в 2004 году Государственная дума Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума) рассмотрела в первом чтении законопроект о внесение в Налоговый кодекс Российской Федерации главы о налоге на недвижимость. Однако до сих пор второе чтение в думе не проведено, и это решение, по моему мнению, политическое.
Вопреки требованиям Конституции Российской Федерации федеральная власть не желает развития местного самоуправления и местной власти, так как опасается центробежных тенденций. В последнее время все ее действия были нацелены на выстраивание вертикали власти и встраивания в нее муниципальной власти.
В истории человечества известны три вида муниципальной власти [1]:
1) административная власть, то есть такая власть, при которой местные органы государственной власти и соответствующие должностные лица непосредственно назначаются государственной же властью, то есть когда общиной руководит государство;
2) полное местное самоуправление, то есть право граждан общины на самостоятельное решение вопросов, отнесенных к ведению общины, включая и право самостоятельного создания органов местной власти;
3) смешанная форма, когда в управлении общиной устанавливается некоторое двоевластие, и она управляется как государственными органами, так и органами самоуправления. Как правило, в этих случаях одно ветвь власти формируется гражданами, а вторая назначается государственной властью «сверху».
Первая (приказная) форма, как утверждал еще в 1928 году Л. Велихов [2], свойственна преимущественно чисто бюрократическому, так называемому «полицейскому государству», в настоящее время не существующая в цивилизованных государствах. При наличии этого вида управления бюджет местной власти фактически является частью государственного бюджета. Недвижимость, расположенная на территории, подчиненной органу местной власти, находясь в пользовании последнего, фактически является государственной собственностью.
Понятно, что «полицейскому государству» налог на недвижимость как механизм финансирования устойчивого развития территорий не нужен. Ему нужна зависимость местных органов власти не от местного населения, а от федеральных и региональных властей. Вот почему местные бюджеты в основном финансируются за счет субвенций и субсидий из регионального и федерального бюджетов. В последние годы проводилась именно такая политика, которая привела к тому, что население перестало участвовать в выборах местных органах власти, и они практически превратились в формальность.
Однако мировой экономический кризис несколько изменил ситуацию. В 2009 году резко упала собираемость налогов. Так, в 2009 году в федеральный бюджет налогов было собрано в 1,44 раза меньше, чем в 2008 году. Начали стремительно расходоваться средства Резервного фонда[2]. Даже по самым оптимистичным прогнозам по собираемости налогов мы не сможем выйти на уровень 2008 года до 2013 года.
Стало понятно, что финансировать местные бюджеты из федерального (регионального) бюджета становится все труднее, а в перспективе – вовсе невозможно. При этом инженерная инфраструктура на местах все более изнашивается. Так, по данным Министерства регионального развития Российской Федерации, на восстановление только основных фондов коммунального сектора до нормативных значений требуется порядка 6 триллионов рублей[3]. Никакой бюджет не в состоянии финансировать такие расходы.
В связи с этим в начале 2009 года Премьер В.В. Путин поставил задачу активизировать работу по введению налога на недвижимость и начинать вводить его с 2010 года по мере готовности регионов. Однако налог на недвижимость невыгоден правящей бюрократии, так она владеет наиболее дорогостоящей недвижимостью, и поэтому решения высшего руководства всячески саботируются. Аналогичная ситуация наблюдалась в XVIII–XIX веках в Российской империи [3]. Многочисленные попытки ввести налог на недвижимость на всей территории империи так и не увенчались успехом. Введен он был только в отдельных губерниях.
Начиная с 2004 года Президент Российской Федерации в своих бюджетных посланиях ставит задачу ввести налог на недвижимость. В Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2010 и на плановый период 2011 и 2012 годов, одобренных Правительством Российской Федерации 25 мая 2009 года, говорится о том, что Правительство должно внести в Госдуму в этом году законопроект о внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части введения налога на недвижимость: «С включением в Кодекс главы, регулирующей налогообложение недвижимости, налог на недвижимость может быть введен в тех субъектах Российской Федерации, где проведен кадастровый учет объектов недвижимости и утверждены результаты кадастровой оценки объектов недвижимости».
Однако у чиновников свой взгляд на сроки введения налога: «Как стало известно «Ведомостям», Минэкономразвития и Минфин в начале мая согласовали план реформы. По нему в III квартале этого года Минэкономразвития и Росреестр подготовят методику проведения массовой оценки недвижимости на основе ее тестирования в Кемеровской, Тверской, Калужской областях и Татарстане. До конца 2011 г. Росреестр оценит объекты капитального строительства на территории всей страны. До конца 2012 г. правительство должно внести в Госдуму поправки в Налоговый кодекс. Получается, налог будет введен не ранее 2013 г.»[4].
Приведенная цитата особенно интересна: она свидетельствует не только о том, что чиновники игнорируют решения Президента и Правительства Российской Федерации, но и решили заняться разработкой методики массовой оценки недвижимости на всей территории страны. И это при том, что 6 мая 2009 года Госдумой принят в первом чтениипроект федерального закона № 445126-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и другие законодательные акты Российской Федерации», которым кадастровая оценка недвижимости передается в ведение профессиональных оценщиков.
Остается только удивляться тому, что происходит с кадастровой оценкой недвижимости. С одной стороны, чиновникам не выгоден налог на недвижимость, и они разными способами отодвигают сроки его введения, с другой – на подготовку к введению налога выделяются большие бюджетные средства, и чиновники хотят их «осваивать» так, как привыкли, – не привлекая профессионалов.
В приведенной цитате говорится о том, что методика массовой оценки недвижимости будет создаваться на основе «тестирования в Кемеровской, Тверской, Калужской областях и Татарстане». Относительно результатов этого тестирование, которое обошлось бюджету примерно в 12 миллионов долларов США[5], я уже писал в своих статьях [3, 4] и монографии [5]. Информация об итогах этого эксперимента в основном имеет закрытый характер, но даже то, что известно, вызывает удивление. Так, по итогам эксперимента получилось, что средняя кадастровая стоимость недвижимости в 2 регионах из четырех оказалась выше рыночной стоимости. Это полностью противоречит международным стандартам и практике массовой оценки недвижимости, так как кадастровая стоимость не должна превышать рыночную (с целью уменьшения числа возможных апелляций).
Вместо того чтобы ознакомить специалистов в области оценки недвижимости с результатами эксперимента, проведенного на бюджетные деньги, во всех подробностях и получить квалифицированную экспертизу этих результатов, чиновники решили сами разработать методику массовой оценки недвижимости и использовать ее для оценки «объектов капитального строительства» по всей стране!!! Такой подход, (оценка всей недвижимости органами федерального центра), полностью противоречит изложенным нами выше условиям успешного введения налога на недвижимость и в итоге приведет к освоению денежных средств без видимых результатов. Сегодня задача оценочного сообщества должна заключатся в активном противодействии таким действиям чиновников. В противном случае идея введения эффективного налога на недвижимость будет полностью дискредитирована.
Относительно методологии массовой оценки недвижимости я уже неоднократно высказывался [3–7]. Принятая за основу чиновниками методология массовой оценки недвижимости, которая применялась в ходе экспериментов, в принципе неприемлема для массовой оценки недвижимости российских городов и поселений (за исключением крупных городов). В основе этой методологии – применение методов корреляционно-регрессионного анализа (КРА). Такая методология может применяться (и успешно применяется в некоторых развитых странах с рыночной экономикой, например в США и Канада) только при наличии достоверных данных о ценах сделок, которые в обязательном порядке декларируются. В нашей стране такая информация недоступна.
Даже в базах Федеральной регистрационной службы (ФРС), которые впервые стали доступны оценщикам в ходе оценок, проводимых в Сочи, эти данные недостоверны[6]. Построить достоверную модель на данных только цен предложений невозможно. В то же время есть положительный опыт массовой оценки недвижимости в дореволюционной России (например, в городе Харькове) и в других странах, когда успешно применялись другие подходы и методы массовой оценки недвижимости [5].
Вся многолетняя история применения методов КРА при кадастровой оценке земельных участков населенных пунктов, проводимая Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и федеральными государственными унитарными предприятиями (ФГУП) показала свою несостоятельность. Сегодня электронная пресса пестрит сообщениями о том, что предприниматели возмущены результатами проведенных кадастровых оценок земель населенных пунктов в различных регионах[7]. Методика оценки, которую применяют при кадастровой оценке, позволяет увеличить или уменьшить кадастровую стоимость в 90–100, а то и в 200 раз[8].
Иначе говоря, с применением этой методики можно получить любой, заранее заданный результат. При этом работа по оценке сводится к заполнению входных таблиц «специального программного обеспечения» (СПО) и проведению расчетов по нему. Такую работу вообще нельзя назвать оценкой – это просто расчет. Но такой расчет оплачивается весьма недурно.
Например, по данным www.zakupki.gov.ru, начальная цена открытого конкурса на заключение контракта на выполнение работ по теме «Государственная кадастровая оценка земель населенных пунктов в субъектах Российской Федерации» (декабрь 2009 года) в 10 регионах составляет 564 191 000 рублей. И это работы по актуализации кадастровой стоимости. Выиграть такой конкурс могут только ФГУПы Росреестра или приближенные к ним структуры. Для этого достаточно рассмотреть критерий «качество работ и квалификация участника конкурса». Ни одна оценочная фирма в стране этому критерию не сможет удовлетворить. Обходить законы в своих интересах наши чиновники научились просто блестяще.
Как все это назвать одним словом? В своих статьях я пытался избегать этого слова, потому что нужны веские доказательства. Но за меня это сделал национальный лидер Премьер В.В. Путин, отвечая в Госдуме на вопросы при обсуждении правительственного отчета о деятельности Правительства Российской Федерации за 2009 год. Приведу фрагмент публикации в «Парламентской газете» от 23 апреля 2010 года)[10]:
«Валерий Селезнёв из фракции ЛДПР считает, что 582-е постановление Правительства от 16 июля прошлого года об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, привело к многократному увеличению арендной платы для предприятий малого и среднего бизнеса. Депутата интересовало, есть ли в планах Правительства корректировка данного постановления в сторону уменьшения стоимости аренды земли?
«Вы правы. То, что сейчас происходит в указанной области, это безобразие, – считает Владимир Путин. – Правда, не думаю, что виной этому упомянутое вами постановление Правительства. Но сфера не урегулирована, а это ведет к тому, что и регионы, и федеральные службы заказывают кадастровую оценку. И в зависимости от этой кадастровой оценки, которую неизвестно как проводят, надо платить и налоги, и арендную плату. И это, конечно, очень коррупционная сфера. В разы повышается арендная плата для некоторых предприятий и учреждений, и это никуда не годится.
В ближайшее время нужно будет и закон поправить, и возложить право оценки земли только на субъекты Российской Федерации, исключив из этого процесса соответствующие федеральные службы. С этими предложениями мы выйдем в ближайшее время».
Итак, даже В.В. Путин не понимает, как проводится кадастровая оценка, и им дана четкая формулировка – «очень коррупционная сфера».Им же дан рецепт решение проблемы – возложить право оценки земли только на субъекты Российской Федерации, исключив из этого процессасоответствующие федеральные службы.
Как же отреагировали наши «соответствующие федеральные службы» на указания В.В. Путина? Через 20 дней появляется следующее сообщение (частично я его уже цитировал)[11]: «Как стало известно «Ведомостям», Минэкономразвития и Минфин в начале мая согласовали план реформы. По нему в III квартале этого года Минэкономразвития и Росреестр подготовят методику проведения массовой оценки недвижимости на основе ее тестирования в Кемеровской, Тверской, Калужской областях и Татарстане. До конца 2011 г. Росреестр оценит объекты капитального строительства на территории всей страны. До конца 2012 г. правительство должно внести в Госдуму поправки в Налоговый кодекс. Получается, налог будет введен не ранее 2013 г.
Методика оценки сейчас только разрабатывается, утверждать ее должно Минэкономразвития; предполагается, что оценивать недвижимость по этой методике будут независимые оценщики, а контролировать их – подведомственный Минэкономразвития Росреестр. Но, как стало известно «Ведомостям», новый руководитель Федеральной налоговой службы (ФНС) Михаил Мишустин готов взять это в свои руки (опыт у него есть – он создавал систему кадастровой оценки земли в качестве руководителя Роскадастра).
Мишустин предлагает правительству передать контроль над оценкой недвижимости из Росреестра и БТИ в ФНС – об этом рассказали «Ведомостям» несколько чиновников. Логика такая: оценка нужна прежде всего ФНС для проверки правильности исчисления налога – пусть ФНС ею и занимается. В конце апреля ФНС создала новое управление по имущественным налогам, курировать его будет новый замруководителя службы Андрей Петрушин, ранее работавший в системе Роскадастра (вчера он отказался от комментариев). Вопрос обсуждается, но официальной переписки нет. Один из чиновников полагает, что передача полномочий с высокой вероятностью будет одобрена, но состоится уже после проведения первой массовой оценки».
Итак, В.В. Путин говорит одно: передать кадастровую оценку на региональный уровень и исключить федеральные службы. Росреестр говорит другое: он своими силами подготовит методику и оценит все объекты недвижимости по всей стране. ФНС предлагает отдать ей проведение оценки, а в Госдуме на июнь месяц запланировано рассмотрение во втором чтении изменений в закон № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» в части передачи кадастровой оценки в ведение профессиональных оценщиков и их саморегулирующих организаций (СРО). Совсем разболталась наша «вертикаль власти».
Как мы видим, все хотят оценивать недвижимость, забывая при этом, что за 15 лет в стране создан институт профессиональных оценщиков. В этой ситуации удивляет позиция «министерства оценки» – Национального совета по оценочной деятельности (НСОД). А точнее, отсутствие какой-либо позиции. Насколько мне известно, рядовые члены СРО оценщиков, озабоченные проблемой, пишут письма в свои СРО. Отдельные СРО пишут письма в НСОД[12], а реакции нет. Тишь, да благодать.
То же самое происходило при оценке имущества в городе Сочи, потребовавшейся в связи с проведением Олимпиады в 2014 году. Специалисты предупреждали о негативных последствиях проводимых тогда оценок для всего оценочного сообщества[13] , но реакции НСОД не последовало. Она появилась лишь тогда, когда проблему завели в тупик, и она вышла на уровень Президента и Правительства Российской Федерации. В итоге нанесен колоссальный урон российской профессиональной оценке.
По моему мнению, если профессиональные оценщики плотно не займутся проблемой кадастровой оценки недвижимости, то никакого эффективного налога на недвижимость не будет. Чиновники, безусловно «освоят» выделенное бюджетное финансирование, но в результате мы получим то, что имеем с кадастровой оценкой земельных участков – «очень коррупционную сферу», цитируя В.В. Путина. Но что значит плотно заняться? По моему мнению, это значит создать при НСОД Комитет по кадастровой оценке, в который должны войти наиболее квалифицированные оценщики недвижимости из разных СРО и ученые, занимающихся этой проблемой.
Ученые и специалисты уже давно бьют тревогу по поводу проводимых кадастровых оценок /3,8,9 и др./. Много критических замечаний было высказано также на III Поволжской конференции «Статистические методы массовой и индивидуальной оценки недвижимости и земельных участков», проходившей в городе Нижнем Новгороде 10–11 марта 2010 года, по результатом которой подготовлены концептуальные предложения по кадастровой оценке недвижимости /10/. Но их никто не слушает. «Собака лает - караван идет».
По моему мнению, комитет при НСОД должен решить следующие задачи:
1) провести ревизию всех принятых решений, проектов и программ по кадастровой оценке недвижимости;
2) изучить и провести независимую экспертизу результатов проведенных Росреестром экспериментов в различных регионах страны;
3) провести независимую экспертизу законопроекта о внесении изменений в закон об оценочной деятельности в части кадастровой оценки;
4) выработать новую концепцию кадастровой оценки и администрирования налога на недвижимость;
5) разработать методологию кадастровой оценки недвижимости;
6) подготовить и утвердить программы профессиональной переподготовки кадастровых оценщиков.
Если срочно не предпринять эти действия, то проблему налога на недвижимость мы окончательно загоним в тупик. Полагаю, что в этом случае вообще не надо будет вводить налог на недвижимость, достаточно скорректировать методику определения инвентаризационной стоимости. Тогда мы сэкономим большие бюджетные средства и получим тот же фискальный налог, который не будет способствовать устойчивому развитию территорий и будет отвергаться населением.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
4. Коростелев С. П. К вопросу методологии кадастровой оценки недвижимости // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2009. № 11.
5. Коростелев С. П. Кадастровая оценка недвижимости : Учебное пособие. М. : Маросейка, 2010 (в печати).
6. Коростелев С. П., Нилиповский В. И. Массовая (кадастровая) оценка стоимости недвижимости : учебно-методическое пособие по курсу «Практика оценки стоимости недвижимости». М. : ГУЗ, 2009.
7. Коростелев С. П. Эволюция методологических основ массовой оценки недвижимости. Тезисы доклада на III Поволжской конференции «Статистические методы массовой и индивидуальной оценки недвижимости и земельных участков», проходившей в городе Нижнем Новгороде 10–11 марта 2010 года. URL:
http://www.soosibir.ru/news.htm?action=zoom&id=228&page=3
8. Львов. Д.С., Медведева О.Е., Микерин Г.И., Смоляк С.А. Кадастровая стоимость – чем это грозит Москве? URL: http://www.appraiser.ru/default.aspx?SectionId=35&Id=2104
9. Палий Н.В. О несостоятельности проведенной государственной кадастровой оценки земель крупных городов и ее причинах. Приложение к журналу «Имущественные отношения в Российской Федерации», Выпуск 3, М.: 2004 г.
10. Грибовский С.В., Лейфер Л.А., Нейман Е.И. О Концепции оценки недвижимости для целей налогообложения: состояние и перспективы.
проф. Коростелев С.П.
Комментарий к изменениям в законе
«Об оценочной деятельности в Российской Федерации»
Итак, долгожданное для оценочного сообщества событие, а именно внесение в наш основополагающий закон ФЗ-135 изменений, касающейся кадастровой оценки состоялось. Причем произошло это как-то стремительно перед уходом Госдумы в отпуск. Напомню, что в первом чтении эти изменения были приняты Госдумой 6 мая 2009 года. Более года внутри госаппарата происходило согласование позиций и интересов различных ведомств. И вот неожиданно в самую жару начали происходить действия, а именно 9 июля принят Закон во втором и третьем чтении, 14 июля одобрен Советом Федерации, 23 июля Президент РФ подписывает Закон, 26 июля он опубликован, 6 августа вступил в силу (за исключением отдельных статей).
Вот умеет же работать у нас бюрократический аппарат, когда надо. Только не ясно кому это было надо. В этой спешке совсем забыли спросить мнение оценщиков об этих изменениях. Попробуем разобраться, что же мы получили в итоге. Далее я излагаю свое мнение, которое в чем-то может быть и ошибочным.
1. Дано определение кадастровой стоимости.
2. Введена новая ГЛАВА III1 . ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА, в которой:
· дано определение «государственной кадастровой оценки» (ГКО);
· определено кто и когда принимает решение о проведении ГКО и кто является заказчиком работ по определению кадастровой стоимости;
· кто составляет перечень оцениваемых объектов недвижимости и представляет исходные данные для ГКО;
· кто должен определять кадастровую стоимость и как должно осуществляться страхование ответственности за причинение ущерба;
· как должна проводиться экспертиза отчета об определении кадастровой стоимости;
· кто и как должен утверждать результаты определения кадастровой стоимости и опубликовывать их результаты;
· как должны рассматриваться споры о результатах определения кадастровой стоимости;
· кто и когда вносит результаты определения кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости и т.д.
3. Внесены изменения в Земельный и Лесной кодексы РФ и в закон «О налогах на имущество физических лиц».
4. Внесены отдельные изменения в текст ФЗ-135.
5. Определены сроки вступления в силу отдельных статей ФЗ-167.
Рассмотрим теперь более подробно эти нововведения.
1. Определение кадастровой стоимости. Для оценщиков – вопрос принципиальный, так как понятийный аппарат лежит в основе любой оценки. Понятие «кадастровая стоимость» (по моему мнению, очень неудачное), уже давно введено в оборот. Причем это понятие пришло на смену другому понятию – «нормативная цена». В бытовом и деловом обороте эти понятия – синонимы. Однако в оценочной деятельности эти понятия не могут быть смешаны. Цена и стоимость – это разные понятия. В теории и практике оценки есть понятие «стоимость для целей налогообложения» и базы оценки на основе рыночной и нерыночной стоимости.
А в нашем же законодательстве кадастровая стоимость применяется как для налогообложения недвижимости, так и для управления недвижимостью, а именно, - для назначения арендных ставок, определения выкупной цены и т.п. Если для налогообложения недвижимости может быть использовано любое законодательно установленное понятие стоимости, то для эффективного управления недвижимостью необходимо использовать только рыночную стоимость.
До настоящего времени не было общепринятого понятия «кадастровая стоимость». В разных нормативных документах давались различные определения, например:
1) «Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения», утверждены Приказом Минэкономразвития России от 1 июля 2005 г. N 145: «Кадастровая стоимость - капитализированный расчетный рентный доход».
2) «Методика государственной оценки земель поселений». Утверждена Росземкадастром 18.10.2000 г.: «Кадастровая стоимость земельного участка - расчетная величина, отражающая представления о ценности (полезности) земельного участка при существующем его использовании».
3) ФСО-2 п.10: «При определении кадастровой стоимости объекта оценки определяется методами массовой оценки рыночная стоимость, установленная и утвержденная в соответствии с законодательством, регулирующим проведение кадастровой оценки».
Однако было понятно, что если кадастровая стоимость применяется как для налогообложения, так и для управления недвижимостью, то она должна быть близка рыночной стоимости. Так и записали в Проект ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и другие законодательные акты Российской Федерации». Редакция 1-го чтения (6 мая 2009г.):
«Для целей настоящего Федерального закона под кадастровой стоимостью понимается рыночная стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки»
В результате получился конфуз, так как в ФСО рыночная и кадастровая стоимость – это разные понятия. Надо было с этим что-то делать. Тогда из определения убрали слово «рыночная» и так и утвердили. Окончательная редакция, принятая Госдумой и Советом Федерации и утвержденная Президентом РФ:
Для целей настоящего Федерального закона под кадастровой стоимостью понимается стоимость, установленная в результате проведения государственной кадастровой оценки.
Однако это определение полностью противоречит теории оценки. Не может стоимость зависеть от каких-то действий по ее определению, в данном случае от процесса проведения ГКО. Более подробно об этом написано в моих монографиях /1,2/. Из-за формата статьи не будем на этом останавливаться более подробно, для профессиональных оценщиков это и так ясно. Кроме того, выпало основополагающее слово «рыночная». То есть теперь кадастровая стоимость может быть любой. Сделано это специально или по незнанию – непонятно. Перед утверждением Закона в конце июня 2010 было опубликовано бюджетное послание Президента РФ о бюджетной политике в 2011-2013гг., где прямо сказано:
"Следует ускорить подготовку введения налога на недвижимость, в том числе формирование соответствующих кадастров, а также разработать систему, позволяющую взимать данный налог исходя из рыночной стоимости облагаемого имущества с необлагаемым минимумом для семей с низкими доходами".
И тут вдруг такое определение, в котором о рыночной стоимости речь уже не идет. И что теперь оценщики будут оценивать, и где теперь применять эту «кадастровую стоимость» – в налогообложении или в управлении недвижимостью?
Вообще с позиции теории оценки «кадастровая стоимость» вовсе не является стоимостью, как не являются стоимостью «восстановительная стоимость», «балансовая стоимость», «инвентаризационная стоимость» /2,5,6/. Под этими понятиями следует понимать некоторые нормативно установленные денежные учетные суммы, но не стоимости, профессионально определяемые оценщиками. В этом отношении чиновники и оценщики в Украине оказались мудрее. Они используют в налогообложении недвижимости понятие «нормативная денежная оценка», а мы же окончательно запутались.
В Законе теперь у нас одно определение, в ФСО-2 (п.10) – другое; стандарта оценки кадастровой стоимости нет; НСОД готовит не стандарт, а какой-то странный документ, не прописанный в Законе, - «Методические указания по кадастровой оценке недвижимости»; Росреестр на бюджетные деньги проводит эксперименты в регионах, разрабатывает «методику проведения массовой оценки недвижимости на основе ее тестирования в Кемеровской, Тверской, Калужской областях и Татарстане» и обещает «до конца 2011 г. оценить объекты капитального строительства на территории всей страны» /3/ и т.д.
2. В ФЗ-135 введена новая ГЛАВА III1 . ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДАСТРОВАЯ ОЦЕНКА. В этой главе речь идет об администрировании процесса «определения кадастровой стоимости» (заметим, что по Закону кадастровая стоимость не оценивается, а определяется). Зачем эта глава нужна в Законе об оценочной деятельности не совсем понятно, ну да ладно - есть, так есть. Что в ней наиболее важно. В своей предыдущей статье /3/ я приводил высказывание Премьера Путина В.В. по поводу кадастровой оценки, которая «неизвестно как проводится» и что необходимо «возложить право оценки земли только на субъекты Российской Федерации, исключив из этого процесса соответствующие федеральные службы».
То есть Премьер выступил за децентрализацию кадастровой оценки. И это единственно верное решение, что показала многовековая история оценки для целей налогообложения в различных странах, в том числе и в дореволюционной России /2,4,7/. По Закону 1893 года массовая оценка недвижимости для налогообложения возлагалась на уездные, а по Закону 1899 года – на губернские оценочные комиссии. Нельзя в такой большой стране как Россия проводить массовую оценку недвижимости из единого федерального центра. Получиться то, что получилось у нас с кадастровой оценкой земли /2,4,5/.
Однако, если нельзя, но очень хочется, то можно. Что мы видим в нашем Законе? А видим мы правильную позицию:
«Государственная кадастровая оценка проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, по решению органа местного самоуправления…». Но ст.5 полностью перечеркивает эту правильную позицию: «
3. До 1 января 2013 года полномочия заказчика работ по определению кадастровой стоимости, установленные статьей 24.14 и частью пятой статьи 24.16 Федерального закона от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (в редакции настоящего Федерального закона), реализует орган, осуществляющий функции по государственной кадастровой оценке», то есть Росреестр. Таким образом, вопреки указаниям Путина В.В., централизованная система оценки недвижимости сохраняется. То есть «очень коррупционная сфера» (цитата В.В. Путина) ни куда не исчезает.
Далее в Законе прописано, кто должен «определять кадастровую стоимость» (опять заметим, что не оценивать, а определять!). Определять должны оценщики, причем «в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, актов уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, стандартов и правил оценочной деятельности, регулирующих вопросы определения кадастровой стоимости (заметим, что ни о каких методических указаний в Законе не говорится). В соответствии с ФЗ-135 оценщиками являются физические лица. Однако участвовать в конкурсах Росреестра могут только юридические лица с условием обеспечения госконтракта (например, по одному из последних конкурсов – примерно 170 млн. руб.).
Следовательно, победить в конкурсе и стать «исполнителем работ по определению кадастровой стоимости» могут только очень крупные юридические лица, имеющие разветвленную филиальную сеть в регионах. Заметим также, что требование по «страхованию ответственности за причинение ущерба в результате осуществления деятельности по определению кадастровой стоимости на страховую сумму в размере не менее чем тридцать миллионов рублей» относитсяк исполнителям работ, а не к оценщикам.
Новацией Закона является обязательное требование к исполнителю работ «обеспечить проведение экспертизы этого отчета, в том числе повторной, саморегулируемой организацией оценщиков, членами которой являются оценщики, осуществившие определение кадастровой стоимости». Вот тут могут возникнуть большие проблемы. А если оценщики состоят в разных СРО? А где мы возьмем экспертов в СРО, которые смогут провести качественную экспертизу отчетов по определению кадастровой стоимости миллионов объектов недвижимости?
Далее, для качественной работы оценщика необходима достаточно обширная исходная информация по объектам оценки и состоянию рынка недвижимости. Как Закон решает эту проблему? В соответствии с ним перечень объектов недвижимости для целей проведения государственной кадастровой оценки должен формируется «органом кадастрового учета», то есть оценке подлежат только те объекты недвижимости, которые зарегистрированы в государственном кадастре недвижимости (ГКН). У нас, как известно, действует заявительный принцип и в ФЗ-221 «О государственном кадастре недвижимости» задача постановки на учет всех объектов не ставится.
Дачная амнистия, по мнению большинства, провалилась. Поэтому в ГКН зарегистрировано только незначительное количество объектов недвижимости. Когда будет завершен процесс регистрации – неизвестно. Оценивать же только отдельные объекты недвижимости не имеет смысла. Кроме того, как мы видим, от процесса составления перечня оцениваемых объектов недвижимости устранены местные органы власти, которые наиболее заинтересованы в налоге на недвижимость.
Что касается «количественных и качественных характеристик объектов недвижимости, необходимых для проведения ГКО», то их также должны представить оценщикам «орган кадастрового учета». Что это за данные оценщикам очень хорошо известно. В технических (кадастровых) паспортах БТИ, как правило, содержится устаревшая информация. Этой информации абсолютно недостаточно для проведения качественной оценки. Кроме того, в марте этого года вступили в силу поправки в законы о регистрации прав и о ГКН, согласно которым предоставление техпаспортов и планов БТИ для регистрации прав не требуются, если эти планы или паспорта предоставлялись в Росреестр (ФРС, Регпалату) ранее, хотя бы и в прошлом веке.
Оценщикам известно, что для проведения оценки объекта недвижимости необходим личный осмотр его с целью выявления реального состояния и накопленной амортизации. Закон этого не предполагает, то есть исходит из того, что определить кадастровую стоимость можно и дистанционно с федерального центра. А это, в свою очередь, создает почву для оспаривания результатов кадастровой оценки.
3. Внесены изменения в Земельный и Лесной кодексы РФ и в закон «О налогах на имущество физических лиц».
Законом ФЗ-167 внесены важные изменения В Земельный кодекс (ст.66). Ранее п.3 этой статьи был следующим:
3. В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости.
С позиции теории и практики налогообложения недвижимости это определение абсолютно верно, так как стоимость недвижимости для налогообложения (кадастровая стоимость) должна быть меньше рыночной. Это обуславливается тем, что при массовой оценке недвижимости точность оценки значительно ниже, чем при индивидуальной, а также с целью уменьшения количества апелляций. Эти положения прописаны в международных стандартах массовой оценки (IAAO). Однако у нас эта статья не работала, так как нигде в нормативных документах не прописаны эти проценты, и суды отклоняли иски собственников. Теперь эта статья будет прописана следующим образом:
3. В случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости
Безусловно, что новая редакция требует осмысления и разъяснения. Что имел в виду законодатель и зачем это сделано – непонятно. Как изложено выше – теперь при ГКО не надо определять рыночную стоимость, а когда надо – неизвестно. Или это надо для апелляций? Много вопросов – будем ждать разъяснений.
Внесены изменения также в закон «О налогах на имущество физических лиц». Ранее п.2 ст.5 прописывал методику определения инвентаризационной стоимости, теперь сказано, что
Порядок расчета такой стоимости устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления кадастрового учета и кадастровой деятельности.";
Этот пункт не имеет отношения к оценочной деятельности, так как у оценщиков нет такого понятия, как «инвентаризационная стоимость». С позиции теории оценки такой стоимости не может быть. Важно, что законодатель наряду с кадастровой стоимостью оставил это понятие и определил орган, который будет разрабатывать методику расчета этой стоимости – Росреестр. Какие проблему при этом возникают, и какие ошибки допускаются подробно описано в учебном пособии /2/.
Внесены также изменения в Лесной кодекс относительно ГКО лесных участков. Теперь она должна проводится в соответствии с ФЗ-135.
4. Внесены отдельные изменения в текст ФЗ-135.
Законом ФЗ-167 внесены отдельные незначительные, на первый взгляд, изменения в текст Федерального
закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".
· из статьи 21 «Профессиональное обучение оценщиков» убрано слово «высшими». То есть, как я понимаю, теперь оценщиков можно будет готовить в ПТУ. Зачем это сделано – непонятно. Нужен комментарий. Насколько я знаю, в Комитете НСОД по образованию и координации научных исследований этот вопрос не рассматривался;
· введена новая норма, что «Утвержденные федеральные стандарты оценки и методические указания о государственной кадастровой оценке не подлежат государственной регистрации». Это, на мой взгляд, единственная прогрессивная норма, так как позволяет упростить процесс разработки стандартов оценки;
· порядок осуществления надзора за СРО оценщиков теперь будет устанавливать
«уполномоченным федеральным органом, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности". Надо сказать, что в тексте ФЗ-135 этот орган упоминается более 20 раз. Это основной государственный регулятор оценочной деятельности в стране. И все проблемы профессиональной оценки в стране связаны именно с ним. Пока ничего хорошего о деятельности этого органа сказать нельзя, а вот проблем он создал много, в том числе и с кадастровой оценкой. Я уже как-то писал о деструктивной роли этого органа в деле остановки инвестиционно-строительной деятельности на федеральной земле (знаменитое Постановление Правительство ПП505 и ТЗ к нему)
[14] и вот теперь новый вклад в теорию и практику оценки;
· Изменена статья 16 «Независимость оценщика и юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор".
Теперь к требованию независимости оценщика добавлены также требования о независимости юридического лица, с которым оценщик заключил трудовой договор. То есть теперь «юридическое лицо не вправе заключать договор на проведение оценки с заказчиком в случаях, если оно имеет имущественный интерес в объекте оценки и (или) является аффилированным лицом заказчика, а также в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Эта проблема возникала при проведении кадастровой оценки земельных участков, так как заказчиком работ выступал Росреестр, а исполнителями, как правило, его же ФГУПы.
То есть, похоже, теперь это будет невозможно. Однако тут найдено уже оригинальное решение. Можно же действующих и бывших сотрудников ФГУП, имеющих дипломы оценщиков, объединить в самостоятельное СРО оценщиков, которое также будет проводить и экспертизу отчетов об определении кадастровой стоимости. По моему мнению, так и поступили, образовав НП «Кадастр-оценка» (
http://www.kadastr-ocenkanp.ru/). И все - проблема решена.
Имеются и другие изменения в ФЗ-135, которые менее значимы, чем выше рассмотренные, например, о возможности и процедуре оспаривания результатов определения кадастровой стоимости.
Выводы:
1. Судя по внесенным изменениям в ФЗ-135, в стране за более чем 13 лет так и не выработана концепция налогообложения недвижимости. Проведена масса экспериментов в регионах, истрачены огромные бюджетные средства, а концепции так и нет. Наши чиновники действуют так, как будто мы находимся на необитаемом острове, им неведомо, что за многовековую историю человечество выработала критерии эффективного функционирования налога на недвижимость. Одним из главных из них является децентрализация процедур массовой оценки и администрирования налога на недвижимость. И действует налог только в том случае, когда работает местное самоуправление, а не встраивается в вертикаль власти /3/. Методология массовой оценки недвижимости тесным образом связана с концепцией налогообложения, принятой в стране. Нельзя телегу ставить впереди лошади. Не получится ничего хорошего.
2. Ознакомившись с внесенными поправками в ФЗ-135 можно сделать вывод о том, что Закон направлен на реализацию интересов определенной группы лиц, давно занимающейся кадастровой оценкой на федеральном уровне. В данном случае действуют принцип: важен процесс, а не результат. Безусловно, под кадастровую оценку недвижимости будут выделены огромные денежные средства, и они будут освоены. Однако результата мы не достигнем, а получим огромное количество споров с собственниками недвижимости. При этом крайними, в данном случае, станут оценщики, но в ГКО они будут выступать в качестве статистов и «подносчиков снарядов».
3. Глава о кадастровой оценке недвижимости написана с большим количеством дыр и полностью противоречит теории и практике массовой оценки недвижимости, изложенных в международных стандартах (IAAO и МСО) и практике дореволюционной России. Этот закон не имеет прямого действия, так как к нему необходимо готовить ряд нормативных документов. Причем их будут готовить уполномоченные госструктуры, которые завели проблему кадастровой оценки в тупик. Понятно, что ничего хорошего из этого также не получится.
4. Неоднократные призывы оценщиков к НСОД о необходимости создания Комитета по кадастровой оценке недвижимости проигнорированы, и мы теперь имеем вот такой Закон, который не решает ни одну проблему массовой оценки недвижимости для целей налогообложения, а только усугубляет их.
5. Сегодня со всей очевидностью встает вопрос об эффективности работы НСОД. Если мы не заставим этот орган работать, то все время будем попадать в ситуации типа Сочи или кадастровой оценки, с постоянной потерей репутации профессионального оценочного сообщества.
Список использованных источников
-
Коростелев С.П. Теория и практика оценки для целей девелопмента и управления недвижимостью. Из-во «Маросейка», М.: 2009г., 416 с.
-
Коростелев С.П. Кадастровая оценка недвижимости. Учебное пособие. Из-во «Маросейка», М.: 2010г., 356 с. (в печати)
-
-
-
Коростелев С.П. К вопросу методологии кадастровой оценки недвижимости. Научно-практический ежемесячный журнал «Землеустройство, кадастр и мониторинг земель» №11, ноябрь 2009г., с.29-42
-
Коростелев С.П., Нилиповский В.И. Массовая (кадастровая) оценка стоимости недвижимости. Учебно-методическон пособие по курсу «Практика оценки стоимости недвижимости», М.: ГУЗ, 2009г. 73 с.
-
Коростелев С.П. Эволюция методологических основ массовой оценки недвижимости. Тезисы доклада на III Поволжской конференции «Статистические методы массовой и индивидуальной оценки недвижимости и земельных участков», г.Нижний Новгород, 10-11 марта 2010 г.
http://www.soosibir.ru/news.htm?action=zoom&id=228&page=3
[1] См., например, Коростелев С. П. Кадастровая оценка недвижимости : Учебное пособие. М. : Маросейка, 2010.
[5] См. Решение Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 2 октября 2009 года № 46К(683).
[6] С целью уменьшения налогов участники сделок в основном декларировали цены до 1 миллиона рублей.
[9] Кстати, здесь возникает еще одно противоречие. Если это оценка, то она должна проводиться в соответствии с Федеральным законом № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», в котором заложен принцип
независимости оценщика (статья 16. Независимость оценщика). Оценка объекта оценки не может проводиться оценщиком, если он является учредителем, собственником, акционером,
должностным лицом или
работником юридического лица – заказчика, лицом, имеющим имущественный интерес в объекте оценки, либо состоит с указанными лицами в близком родстве или свойстве.