В ГосДуму внесен законопроект, направленный на совершенствование процедуры рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости
Депутатом ГД Р.В. Кармазиной внесен в Государственную Думу законопроект № 391238-6 «О внесении изменения в статью 24.19 Федерального закона «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», направленный на совершенствование процедуры рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости.
Согласно пояснительной записке главой III.1 Федерального закона от 29.07.1998 № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 135-ФЗ) установлена процедура проведения государственной кадастровой оценки объектов недвижимости. Данная глава закона также регламентирует особенности рассмотрения споров о результатах определения кадастровой стоимости.
Особенности рассмотрения указанных споров заключаются в том, что результаты кадастровой оценки, проведенной по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением всех норм и правил, и утвержденные нормативным правовым актом указанного органа власти, могут быть оспорены в комиссии по рассмотрению спорово результатах определения кадастровой стоимости (далее – Комиссия), создаваемой органом, осуществляющим функции по государственной кадастровой оценке (Росреестром), на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а также в судебном порядке.
Одним из оснований для оспаривания кадастровой стоимости является представление в Комиссию правообладателем земельного участка заявления об установлении кадастровой стоимости в размере его рыночной стоимости, определенной согласно отчету независимого оценщика.
Необходимо отметить то, что кадастровая стоимость по своей сути является рыночной, которая определяется методами массовой оценки (пункт 3 ФСО № 4, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 22.10.2010 № 508). И само по себе определение рыночной стоимости объекта в ином размере, чем была определена его кадастровая стоимость, не может свидетельствовать о наличии спора. Следовательно, установление кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости не является оспариванием кадастровой стоимости, а является переоценкой (произведенной иным способом).
Таким образом, поскольку какой-либо спор при установлении кадастровой стоимости в размере рыночной стоимости отсутствует, законопроектом предлагается:
во-первых откорректировать понятие оспаривание, приведя в соответствие с его содержанием, а именно: разделить понятие «оспаривание» на оспаривание по основанию использования при определении его кадастровой стоимости недостоверных сведений об объекте недвижимости и на понятие «пересмотра» кадастровой стоимости по основанию установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости;
во-вторых, в связи с отсутствием спора как такого, предлагается исключить возможность непосредственного обращения (то есть минуя обращение в Комиссию) в арбитражный суд. Данное предложение обусловлено и тем, что арбитражные суды в настоящее время вынуждены осуществлять несвойственную им функцию – изменять стоимость объекта недвижимости на основании отчета независимого оценщика о рыночной стоимости, и только в связи с тем, что при оценке рыночной стоимости использовался иной, по сравнению с определением кадастровой стоимостью, метод оценки.
Действующая редакция статьи 24.19 Федерального закона № 135-ФЗ не позволяет муниципальным образованиям выражать и защищать интересы местного бюджета, в частности результаты определения кадастровой стоимости могут быть оспорены органами местного самоуправления в отношении лишь объектов недвижимости, находящихся в муниципальной собственности.
В целях защиты местных бюджетов проектом закона предлагается предоставить органам местного самоуправления право оспаривать результаты кадастровой стоимости не только земельных участков, являющихся собственностью соответствующих муниципальных образований, но и всех участков, расположенных на территории данного муниципального образования и являющихся объектами налогообложения земельного налога.
Предложение о включении в статью 24.19 Федерального закона № 135-ФЗ права органов местного самоуправления оспаривать кадастровую стоимость лишь в отношении земельных участков, расположенных на территории соответствующего муниципального образования (а не всех учтенных в государственном кадастре недвижимости объектов), обусловлено тем, что в настоящее время кадастровая стоимость является налогооблагаемой базой только для исчисления земельного налога, являющегося местным налогом и поступающим в местные бюджеты.
Полярность интересов плательщиков земельного налога и бюджетного интереса муниципальных образований, как получателей налога, предполагает поиск баланса частно-публичного интереса. В настоящее время такой баланс нарушен тем, что не позволяет органам местного самоуправления достоверно планировать налоговые доходы по земельному налогу и, как следствие, в целом доходную часть местного бюджета. Это обусловлено тем, что установленный статьей 24.19 Федерального закона № 135-ФЗ срок для обжалования результатов определения кадастровой стоимости в Комиссии составляет шесть месяцев с даты их внесения в государственный кадастр недвижимости, а для обжалования в арбитражном суде не ограничен (кроме как общим сроком исковой давности в три года).
Следует также отметить, что предъявление требований с учетом статьи 24.19 Федерального закона № 135-ФЗ имеет целью не просто, как по статье 66 Земельного кодекса Российской Федерации «изменить стоимость» с даты вступления в силу судебного акта, а изменить ее размер на дату установления такой кадастровой стоимости (то есть не на дату определения рыночной). Поэтому рыночная цена при оспаривании кадастровой и определяется на дату, на которую была установлена кадастровая стоимость для сопоставимости всех факторов, повлиявших на определение стоимости.
Рыночная оценка объекта недвижимости для оспаривания кадастровой стоимости не на момент проведения такой оценки, а на дату, по состоянию на которую была установлена его кадастровая стоимость, и так делает сомнительным достоверность результатов рыночной оценки, а значительный временной разрыв еще больше усиливает такую «сомнительность».
Статьей 11 Федерального закона № 135-ФЗ предусмотрено, что в отчете об оценке объекта недвижимости должно быть указано точное описание объекта оценки, перечень документов, устанавливающих количественные и качественные характеристики объекта оценки. Вместе с тем, один и тот же объект в прошедшее время и во время проведения рыночной оценки может значительно отличаться по своим индивидуальным характеристикам (например, ухудшение или улучшение плодородия почвы, экологическая обстановка и т.п.) и редко имеется возможность получить достоверные и полные сведения об индивидуальных качественных особенностях объекта недвижимости, существовавших в прошедшем времени (на момент проведения кадастровой оценки).
Поэтому полагаем целесообразным в случае пересмотра кадастровой стоимости имущества путем установления его рыночной стоимости на дату, на которую была установлена кадастровая стоимость, установить срок для определения рыночной стоимости такого объекта не более шести месяцев с даты опубликования результатов кадастровой стоимости (на срок аналогичный сроку действительности рыночной оценки, с учетом норм пункта 26 ФСО № 1, утвержденного приказом Минэкономразвития РФ от 20.07.2007 № 256).
В данном случае нельзя говорить о каком-либо нарушении прав собственников земельных участков, так как они могут реализовать свое право, предусмотренное статьей 66 Земельного кодекса Российской Федерации иным способом.
Более того, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ (постановление от 25.06.2013 № 10761/11 по делу № А11-5098/2010) указал, что поскольку при определении кадастровой стоимости вновь образуемого земельного участка применяется удельный показатель кадастровой стоимости преобразуемого земельного участка, который был рассчитан в соответствии с теми данными, которые использовались при проведении государственной кадастровой оценки земель до существования нового участка, датой, по состоянию на которую определяется рыночная стоимость нового участка, следует считать дату, по состоянию на которую установлена кадастровая стоимость преобразуемого участка.
Таким образом, в целях достоверного планирования местных бюджетов необходимо предусмотреть разумный срок, в течении которого лица могут оспорить (пересмотреть) кадастровую стоимость. Полагаем, что таковым является шесть месяцев с даты опубликования утвержденных результатов определения кадастровой стоимости, в том числе и в случае обращения в суд.
Остро встает вопрос и о достоверности отчетов независимых оценщиков о рыночной стоимости объектов недвижимости. Необходимо отметить, что Комиссия не наделена полномочиями по проверке достоверности отчета об оценке рыночной стоимости, следовательно, стоимость земельных участков, и как следствие, размер налогового платежа, фактически переоценивается не органом государственной власти, а индивидуально оценщиком по заказу правообладателя земельного участка.
Поскольку фактически статья 24.19 Федерального закона № 135-ФЗ стала использоваться налогоплательщиками земельного налога исключительно с целью снижения размера земельного налога (получения налоговой льготы), можно сделать вывод, что применение указанной нормы способствует коррупционным проявлениям по схеме «налогоплательщик (правообладатель земельного участка) – оценщик – саморегулируемая организация (в случае, если отклонение рыночной стоимости свыше 30 процентов)».
Принимая за основу баланс частно-публичного интереса, считаем необходимым для проверки достоверности отчетов о рыночной стоимости земельных участков, представляемых в Комиссию с заявлением об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной, и в целях повышения ответственности оценщиков предлагается ввести требование о наличии положительного заключения уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности, если рыночная стоимость объекта недвижимости отличается от его кадастровой стоимости более чем на 30 процентов.
В настоящее время, с учетом норм пункта 20 Порядка создания и работы комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.05.2012 № 263, такие заключения выдаются лишь саморегулируемыми организациями оценщиков, чего считаем недостаточно для случаев, когда фактически определяется размер налогового платежа.
Участие государственного органа, по нашему мнению, не только повысит ответственность оценщиков, но и позволит избежать нанесение ущерба фискальным интересам муниципальных образований, то есть будет являться инструментом противодействия злоупотреблению нормами законодательства в целях минимизации налогов.
Дополнительно следует в целом указать о недостатках существующей правовой конструкции, предусмотренной статьей 24.19 Федерального закона № 135-ФЗ.
Право собственника земельного участка по оспариванию кадастровой стоимости и установлению ее размера равном рыночной стоимости не должно быть неограниченным в случае, когда такие действия направлены на существенное снижение налогооблагаемой базы и приводятк снижению поступлений в местные бюджеты.
Судебная практика также не позволяет защитить местные бюджеты, поскольку в рамках данных дел суды проверяют только соблюдение Комиссией процедуры рассмотрения заявлений, при этом суды отказывают в проведении судебных экспертиз, которые могли бы оценить достоверность отчетов о рыночной стоимости. Кроме того, суды не признают органы местного самоуправления заинтересованными лицами по данным спорам и зачастую не привлекают к участию в судебных спорах.
Таким образом, складывающаяся за последние годы практика, в том числе судебная, по оспариванию результатов определения кадастровой стоимости показала, что проблема носит глубокий и массовый характер и причиной ее возникновения является не только установленная возможность оспаривания кадастровой стоимости в Комиссии, а существующая неконтролируемая органами власти возможность владельцев земельных участков при содействии независимых оценщиков изменять кадастровую стоимость земельных участков в сторону уменьшения.
В частности, согласно сведениям официальных сайтов Территориальных управлений Росреестра в результате оспаривания кадастровой стоимости Комиссиями приняты решения, в результате которых налогооблагаемая база за 2012 год уменьшилась только ряде следующих регионов в следующих размерах:
в Омской области на 1 275,5 млн. руб. (выпадающий доход 20,5 млн. руб.);
в республике Башкортостан на 5 740,2 млн. руб. (выпадающий доход 86,1 млн. руб.);
в Краснодарском крае на 77 630,5 млн. руб. (выпадающий доход 1 164,4 млн. руб.);
в Красноярском крае на 4 119,6 млн. руб. (выпадающий доход 61,8 млн. руб.).
Также необходимо учитывать, что размеры выпадающих доходов будут возрастать, в том числе в связи возможностью оспаривания кадастровой стоимости земельных участков в судебных органах.